在通常情况下，人民法院审理行政案件一直依据原告的诉讼请求，
对被诉的具体行政行为进行审察，然后将审察结果适用有关行政法律、
法规，作出相应的判决，即诉讼请求、审察范围和判决方法三者关系
顺畅明确，但有的状况则不尽然。比如：某乡政府批了一块土地给甲
建房，乙提出异议，觉得其中一部分的土地用权归自己，乡政府的
批地行为侵有我们的合法权益，便提起行政诉讼，请求人民法院撤
销乡政府的批地行为。经查，乙所谓讼争地的用法权，是乙的事实认
识错误，乡政府的批地行为没有侵犯乙的土地用权的问题，因而，
人民法院判决……？

从理论上说，人民法院不论诉讼请求是什么，都应当对被诉的具
体行政行为进行全方位审察，以纠正所有违法的具体行政行为，从而保
障公民、法人和其他组织的合法权益，在多数状况下，这种“纠正”
与“保障”具备一一对应关系。但在上述的案例中，就不具备这种一
一对应关系。

理论界关于人民法院是只就原告诉讼请求进行审理，还是超出诉
讼请求范围对全案进行审理，历来有两种看法。第一种建议倡导不可以
超出原告诉讼请求范围进行审察。理由是：①行政相他们在规按期间
内对某一具体行政行为没提出诉讼请求，即可以推定行政相他们服
从了行政机关所作出的行政裁定，从稳定行政法律关系考虑，法院不
宜进行审察。②行政诉讼实行“告诉才处置”原则，行政相他们没
提出的诉讼请求，法院一般不应审察，假如法院审察，或许会挑起新
的争议。第二种倡导全案审理。理由是：①行政裁决只须不合法就应
予以纠正，不然不可以保证法律正确贯彻推行，不利于保护公民、组织
的合法权益。②被诉具体行政行为与有关的行政行为有密切联系，法
院不全方位审察可能引起新的纠纷，行政争议不可以彻底解决。

由此，大家有必要从更深的层次来认识国内行政诉讼的宗旨（或
称目的模式），并以此来指导行政审判实践。

因为国内是历程了长期封建规范的国家，“官贵民贱”、“民不
告官”的封建传统观念还非常有影响，民要告官好不容易，其次，
现代行政权所具备的广泛性和强制性，使得行政机关及其员工在
行使行政权时主观性、随便性增大，以至滥用职权、以权谋私、侵犯
公民、法人和其他组织的合法权益的现象时有发生，有时甚至非常紧急。
国内行政诉讼规范的打造和进步，正是基于如此的现实背景。反映到
《行政诉讼法》上来，就是第一条的规定：“保护公民、法人和其他
组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。”就是说，
国内行政诉讼的宗旨就是保护公民、法人和其他组织的合法权益，而
“维护和监督行政机关依法行使行政职权”只是这一宗旨的“副
商品”，即人民法院对被诉的不侵犯原告合法权益的合法的具体行政
行为予以保持，不然予以撤销、限时履行或变更，从而达成“维护和
监督”功能，这样认识，其法律和理论依据有:

①拟定《行政诉讼法》的《宪法》依据主如果第41条，公民“对
于任何国家机关和国家员工的违法失职行为，有向有关国家机关
提出申诉，控告或者检举的权利”，“因为国家员工侵犯公民权
利而遭到损失的人，有根据法律规定获得赔偿的权利”。可见，行政
诉讼的宗旨是落在被侵犯的合法权益的弥补上。②行政诉讼和民事诉
讼一样都是实行“不告不理”原则，即人民法院行使“维护和监督”
的职能是被动的而不是主动的，是有限的而不是无限的。③从《行政
诉讼法》第2条看，可以提起行政诉讼的只能是那些觉得我们的合法
权益遭到直接侵犯的公民、法人和其他组织，没这一基本事实就不
能提起行政诉讼，对损害社会公共利益没导致特定人损害的具体行
政行为，公民、法人和其他组织不可以提起行政诉讼，甚至检察院也不
能提起“公诉”。④把抽象行政行为排除在行政诉讼范围以外，由于
这种行为违法的话，损害的对象不是特定的，原告很难确定。这也是
设立《行政诉讼法》第十二条第（二）项的重要原因之一。

这样来看，人民法院通过行使审判权来维护和监督行政机关依法
行使行政职权，完全是从保护公民、法人和其他组织的合法权益这一
基本点出发，没后者就无从谈起前者；换言之，即使被诉的具体行
政行为违法，但并不影响原告的合法权益，则人民法院不适合在裁判文
书中对违法的具体行政行为作出某种决断，不然，该判决失去依托，
即没诉讼请求为依据，正如原告只对具体行政行为提出异议，没
提出行政赔偿，人民法院不适合径行判决赔偿一样。应当明确的是：诉
讼请求是原告方提出的，原告可能由于法律常识的缺少，诉讼请求提
得不准确，或者遗漏，并且在诉讼过程中原告还可以有条件的追加或
变更诉讼请求，因此人民法院应当不囿于原告的诉讼请求，但也不可以
漫无边际，其审察范围确定在与原告合法权益有关的方面即可。但判
决时则不可以超出诉讼请求作出判决，更不适合作出没诉讼请求为依据
的不利于原告的判决。

关于审察范围，从行政诉讼之初就存在着“法律审”和“事实审”
之争。所谓“法律审”就是指人民法院在审理行政案件时只能对被告
作出具体行政行为适使用方法律是不是正确、适合进行审察，对事实问题不
必或者说无权进行审察。其主要理由是：行政机关作出具体行政行为
时已调查取证并载入卷宗，法院再进行事实审察，未免重复；不对事
实进行审察，可以提升办案效率，有益于行政纠纷尽快解决。所谓“
事实审”就是指人民法院对具体行政行为要全方位审察，不应局限于法
律审。其主要理由有：法律问题和事实问题密不可分，只有当肯定的
法律事实产生之后，相应的法律问题才会产生。审察具体行政行为依
据的事实是不是真实存在，是审察行政机关作出具体行政行为适使用方法律
是不是正确、适合的基础；从国内现在的状况看，行政机关大都没专
门的审察事实的机构或专家，也没一套预防偏见的规则或程序。所
以，审察被诉具体行政行为需要对其所依据的事实和适用的法律，以
及是不是依法定权限和程序进行全方位审察。目前先撇开什么“法律审”
和“事实审”的素语与有关理论，仅就笔者作为一名法官而言，从
来就没不对案件事实进行审察就能作出判决的；不对案件事实进行
审察，就能看出案件适使用方法律是不是正确，是很难想象的。实践中甚
至有具体行政行为根本就没适用任何法律依据，这种案件是否压
根就不需要审了呢？由于无可审察。

行政案件与民事案件在“事实”上相比有其特殊性，民事案件有
客观事实和当事人觉得的事实；行政案件有客观事实和行政机关认定
的事实。民事案件中当事人觉得的事实不是依据法定程序作出的，主
观随便性较大，在整个诉讼过程中也常常变动。行政案件中行政机关
认定的事实是根据法定程序和权限作出的，在诉讼过程中较少也很难
改变。但无论是当事人觉得的事实，还是行政机关认定的事实，其中
都含了“人的原因”。从哲学角度说，主观可以正确反映客观，但由
于遭到人的局限性的影响，如认识能力、认识方法、条件等，正确反
映客观并不是易如反掌，何况行政机关的具体承办人在办案中再掺杂进
一些其他原因呢？实践中反映出来的状况也说明这一点，有相当一部
分案件，原告方也觉得，假如事实是行政机关认定的那样，则适使用方法
律就没错，而事实恰恰不是行政机关认定的那样，所以适使用方法律也
就是错的。从法律规定来看，《行政诉讼法》第四条规定，人民法院
审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳。假如不对事实进行审
查，何谈以事实为依据？《行政诉讼法》第五章是有关证据的规定，
并需要证据经法庭审察属实，才能作为定案依据。假如不对事实进行
审察，证据有什么价值？《行政诉讼法》第五十四条规定，具体行政行
为证据确凿，是人民法院保持被诉具体行政行为的必要条件之一；而
被诉具体行政行为主要证据不足的，人民法院有权判决撤销。假如不
对事实进行审察，这种判决的依据何在？《行政诉讼法》第五十九条
规定，人民法院对上诉案件，觉得事实了解的，可以实行书面审理，
即是说，事实不清的，只能实行开庭审理。这类都是人民法院有权也
应该进行事实审的明证。事实上，合法性审察本身就包括着对事实的
审察。

尽管笔者倡导“事实审”，即，既审察行政机关所认定的事实是
否符合客观事实，也审察具体行政行为适使用方法律是不是正确。但，其
审察范围仍围绕着诉讼请求进行。除此之外，还应当明确，“事实审”不
等于人民法院在作出判决时“代替”行政机关作出具体行政行为。如，
行政机关拒绝颁发营业执照的案件，假如经审理，原告完全符合条件，
也根据法定程序递交了有关文件，就应当判决行政机关履行颁发营业
执照的法定职责，而不是由法院发给原告营业执照；假如行政机关仍
拒绝颁发，人民法院可以依当事人申请，使用按日罚款的强制手段。

目前回头剖析前面的案例。

乙的诉讼请求是撤销乡政府的批地行为，人民法院便对该批地行
为进行审察，但不是需要对该批地行为的所有方面（环节）的合法
性进行审察呢？笔者觉得，依据前述的行政诉讼宗旨，没必要对被
诉的具体行政行为的合法性进行全方位审察，其审察范围与影响原告的
合法权益相吻合即可，本案批地行为的合法性涉及很多方面，如审批
程序是不是合法，审批面积是不是超出法定面积，被审批的土地是不是还有
侵犯别的人的用法权等等。然而，这类与乙的权益均无关，因而乙的
权利倡导只不过其中一部分的土地用权属自己，所以人民法院只对这
一部分进行审察。被告举证说明该土地的用法权不是乙，而乙又提
不出反证，则乙的权利倡导不可以成立，其诉讼请求人民法院自然不予
支持。对照《行政诉讼法》第54条，唯一可考虑的判决方法只有保持
━━且慢！保持该批地行为，意味着该批地行为是合法的，但人民法
院并未对该批地行为的合法性进行全方位审察，假如审批面积依据甲的
人口已超出法定面积（这与乙的合法权益无关），那样判决本身就站
不住脚，换句话说，作出保持判决是要担风险的，也不实事求是，这
时大家不无遗憾的说《行政诉讼法》第54条不完全适应审判实践的需
要，因而，大家需要使用民事判决的方法━━驳回诉讼请求，即对被
告的具体行政行为的合法性不作一定或否定的判断。采取这种判决方
式的合理性是显而易见的：第一，给行政机关纠正错误、去掉缺陷留
下了可能性，由于既然法院以判决的形式保持了，行政机关也只能将
错就错，即便去掉缺陷、纠正错误亦成了不合法的行为，也有损于国
家行政机关的威信。第二，易于使当事人息讼，由于当事人难于理解
法院为何要保持错误的行为，而采取驳回的方法，只意味着当事人
丧失胜诉权，法院把空间留得宽一些比较主动。实践证明，这样处置
成效非常不错。

从实践中再回到理论上来，大家有理由对一个通行的命题进行反
思：“行政诉讼的核心就是对具体行政行为的合法性进行审察，合法
的予以保持，不合法的予以撤销或限时履行”，这种提法太笼统，且
有缺点，只不过对《行政诉讼法》浅表解释，未能将行政诉讼的宗旨落
实进来，容易导致认识上的混乱。笔者觉得，比较全方位、深层次的提
法应当是：对影响原告合法权益的具体行政行为的合法性进行审察，
并作出保持、驳回诉讼请求、撤销或部分撤销、确认违法、限时履行
等相应判决（变更判决是例外）。

针对不一样的诉讼请求和审察范围，人民法院应适用相应的判决方
式。具体如下：

①保持判决：只适用于具体行政行为的所有方面都与原告合法权
益有关，并对其合法性进行了全方位审察，且合法的状况。

②驳回诉讼请求的判决：适用于无须对具体行政行为的合法性进
行全方位审察，但原告的诉讼请求也不可以予以支持的状况。

③撤销或部分撤销的判决：适用于具体行政行为侵犯原告的合法
权益的状况，但可视需要，判决被告重新作出具体行政行为。

④限时履行的判决：假如原告诉被告不履行或者拖延履行法定职
责，审察范围界定在被告是不是应当履行或者是不是应当准时履行而拖延
履行，假如原告有理且仍有履行必要的，应用限时履行的判决；假如
原告无理，对要式具体行政行为（如书面回话等）应用保持判决，对
非要式具体行政行为应用驳回诉讼请求的判决。

⑤变更判决：只适用于具体行政行为的性质是行政处罚，且显失
公正的状况。但，显失公正也可以作为撤销的原因，一般发生在不
宜变更的状况下，如罚款的同时又吊销营业执照，经审理觉得显失公
正（畸重）的，可以保持罚款部分、撤销吊销营业执照部分，这实质
上仍是一种广义的变更，只不过以更具备逻辑性的保持、撤销的形式出
现罢了。

⑥确认违法判决：《行政诉讼法》没规定确认违法或无效的判
决形式，但审判实践中仍没办法离开这种判决。比如，行政机关以口头
形式拒绝履行法定职责，但在作出判决时已没履行必要的，对此既
不好适用限时履行判决，也不好适用撤销判决或变更判决，更不可以适
用保持判决。除去用确认违法判决外，别无他法。对于非要式的违法
具体行政行为或者已经实行终了的违法具体行政行为（如治安拘留、
收留审察完毕）的，一般适用确认违法判决。由于原告提起诉讼的目
的已不在于是不是实行被诉具体行政行为，而在于确认这种行政行为违
法，其用途除去能作为原告提起行政赔偿的依据外，它还用来解决某
种法律事实是不是存在，某种行政行为对过去、目前或以后的事实是不是
具备效力，某种行政法律关系是不是存在，是不是合法，关系双方当事人
在此种关系中有哪些权利、义务等法律问题，有人觉得，确认判决可
以是确认违法也可以确认合法，而笔者觉得，只能确认违法，不然用
驳回诉讼请求或者保持的判决。

综上所述，人民法院对被诉具体行政行为的审察范围，不应囿于
原告的诉讼请求，而应依据原告、第三人提出的权利倡导，就影响原
告、第三人合法权益的那部分具体行政行为在认定事实和适使用方法律方
面进行合法性审察，无须面面具到、漫天撒网，即以诉讼请求为下限，
以影响原告合法权益的方面为上限，并依据诉讼请求和审察范围，适
当选择判决方法。需要指出：对于那些显而易见的违法具体行政行为，
人民法院没办法通过行政裁判予以纠正的，可以司法建议的形式向有关
机关提出。